浅谈我国供热改革难点与对策

    国家建设部等8部委去年12月下发了《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，今年8月30日，全国供热体制改革工作会议在沈阳召开，进一步明确了“热改”在全国供热地区全面展开，并制定了“用两年左右时间”，实现供热商品化、货币化的时间表。

    其实，我国的城镇供热改革试点工作，自2003年就在北方的43个城市进行。从“热改”试点到**近国家通过一系列措施的强力推进，从具体落实中我们可以看出，由于“热改”范围涉及多达北方的15个省市自治区，其自然条件、经济状况、原有的“热改”基础等有比较大的差异，所以，“热改”中的一些难点也就显露了出来。

    难点之一，城市的供热管网建设、改造，该不该让居民出资？

    过去，不少地方的城市居民，在购房时往往会被告知；房价是多少钱一平米，集中供热的集资每平米多少钱；有些旧房，原来属于单位集体用锅炉供热，后来政府搞“蓝天工程”，把单位的锅炉拆了，但是你要使用集中供热，就必须再交纳每平方米30—40元的供热集资。后来，随着改革开放不断深入，人们对“供热集资”的方式反映很大。到了2002年4月11日，当时的国家计委和财政部联合通知：要求停止收取供热集资。可这一政策落实的结果是，有的城市停了下来，有的则变个名称照样收，如有的叫“差别热费”、有的叫“供热投资”、也有的叫“城市供热配套费”、还有的对分户计量原有设施的改造也让用户每平米交纳10元到30元不等。这些让用户“集资”的名目中，比较常见的是“差别热费”。那么，什么是“差别热费”呢？ 因此，对“热改”后的分户计量收费方式，应当进行听证。     “热改”中的难点，在具体操作中还有许多，本文提出的仅仅是一些共性而已。破解“难点”的良方就是各级政府在改革程序中的公开、公正和透明。一个必须正视的现实是，在市场经济条件下，我国城镇供热行业的商品化、货币化改革进展还比较缓慢，应加快步伐，在既定的时间内完成向市场化的转变。

    我查阅了一下相关部门的解释，所谓“差别热费”就是指供热部门向居民收取价格低于非居民的热费。我实在想不明白，这样的一个“理由”怎么能够成立？众所周知，国家历来对于居民生活必需品的价格都是与其他公共部门的价格有所区别的，像水、电等，都是如此。如果按照“差别”的逻辑，岂不都让居民先交一笔“集资”费用才能使用？

    本来，对于供热集资、煤气集资等一类事情，既然国家有了规定，又关系到群众的切身利益，应当认真贯彻落实。可实际情况是，一些地方大多变个名称继续收费.。对这样的行为，国家在“热改”中，一直早采取“默认”的态度，很少看到有因收取“供热集资”或变相收取集资被查处的报道。

    不过，倒是与国家明确要求“停止收取供热集资”规定精神相违背的是，有的专家主张让“居民出资”搞集中供热。据《人民日报》11月14日报道：中国人民大学公共管理学院院长董克国教授，在谈到我国的供热体制改革时称：由于供热管道建设规模庞大、涉及面广，其改造的费用将是巨大的，单靠民或企业恐怕某一方都难以实现。所以，需要政府、企业、居民三方以合理的比例共同出资来改造供热管道和供热计量分户设施。

    在这里，我不知道专家考虑过没有，这“三方”共同出资的企业是一种什么样的性质？权属归谁？居民出的资是有“回报”的、还是无偿的？企业今后的运营、管理、分配等，也能由“三方”确定吗？这显然是不现实的。

    为什么在“热改”中，要让居民为供热企业无偿的出资？专家给出的理由是“由于供热管道规模庞大，建设、改造的费用巨大”。我们认为，这个“理由”很难服众。

原因很简单：任何一个企业，要经营就必须要有与之经营项目、规模等相匹配的资金，这是市场规则，不能用别人无偿的钱，来为自己赚取利润。再说，从我国目前的金融市场来看，像集中供热这类公共行业，融资的方式很多，企业应通过正常的金融渠道解决资金问题，而不能借助行政力量让用户掏钱。     美国的一位经济学家佛雷德曼说过，用自己的钱为自己办事，**为经济；用自己的钱为别人办事，**有效率；用别人的钱为自己办事，**为浪费；用别人的钱为别人办事，**不负责。像供热企业用政府、用户的钱为用户办事，显然属于“**不负责”的选项，我们应当通过市场化经营的方式，创造条件，达到企业逐步成为“用自己的钱，为别人办事”**有效率的目的。

    难点之二，供热补贴“暗补”变“明补”，应当怎么补？

    关于“热改”后的供热补贴如何补，媒体报道比较多的是，今年8月在全国供热体制改革工作会议上，建设部副部长仇保兴在讲话中提出的“建设部等部委组织起草了关于做好城镇采暖补贴工作的指导意见”，但是，这个规范性的文件，一直没有对外公开报道，我在建设部的官方网站上，也搜索不到该文件。

    根据我的了解，目前各地对供热补贴的执行方式多种多样，有的以职务确定，**低的1000多元，**高的近4000元；有的计发一个月工资，也有的按照国家规定的各职务级别的住房标准，按当地取暖季总费用的70%左右补贴。类似这样的方式，多是国家机关和事业单位，属财政供养范围。而企业对员工发放供热补贴，则是千差万别，有几百元的，有发几十元的，也有不少企业一分钱不发的。所以，我们往往会发现，同在一个小区，甚至同住一个单元，由于工作身份的不同，供热补贴就大不一样：有的机关干部缴完热费以后还有剩余，有的则完全由个人支付，还有的因各种情况，为了省去取暖费，选择不用集中供热。这就是“热改”以后“暗补”变“明补”的现实。

    供热补贴发放所遭遇的另一个现实是，在任何一个需要供热的城市，真正能够按照地方政府规定的标准，享受到“补贴”的群体，只是国家机关事业单位或者垄断行业的这些体制内的部门。这个范围内的群体，与整个需要供热却只能部分享受补贴或完全不能享受补贴的群体比较，只占很少的一部分。如果我们实事求是的把城市中庞大的农民工群体也考虑在内，这样的现实就更加发人深思：农民工谁都承认他们为城市的现代化建设做出了很大贡献，可是谁给他们供热补贴呢？他们一样要在城市生活，一样要经历严冬，一样需要政府的温暖！

    这样的供热补贴格局，就决定了城市中那些不能按规定足额享受“热补”和体制外无法享受“热补”的群体对“热改”的冷漠。虽然我们不少地方政府在关于发放“热补”的文件中都要求企业参照国家机关的标准执行，给员工发放“热补”，并明确可以列入企业的成本。但是，现在的企业性质多属于改制、民营、股份、合资等，政府出台要求企业出资为员工谋福利的政策，对其约束力非常有限。从法律层面看，企业不为员工发放“热补”，并没有违反相关法律，企业更加看重的还是税务、财会、劳动等方面的法律，如果国家对“热补”的发放，制定了相关法律法规，情况应当好的多。

    难点之三，分户计量以后，热费价格怎么定？

    关于实行分户计费以后的供热价格形成机制，据《人民日报》11月11日的报道，建设部和国家发改委等部门正在制定供热价格管理办法，其中热力销售价格，要逐步实行基本热价和计量热价相结合的“两部制”热价，基本热价反映固定成本，计量热价反映变动成本。

   按照建设部的“热改”思路，“两部制”就是把原来用户在一个取暖季按建筑面积以平方米为单位所交的“一部制”固定费用，分为两个部分：一部分是“基本热费”，也叫“固定热费”；另一部分是“计量热费”，也叫“变动热费”。按照一般意义的理解，这样的“两部制”收费方式，就意味着，即使一个用户在整个取暖季内一天也不用热，也必须交纳“基本热费”的部分。这部分的费用在总体用热的费用中占有多大比例呢？据《新华网》11月18日报到：北京市热费改革以后，固定部分每个取暖季为每平方米12元，而热改前，每个取暖季每平方米的综合价格为24元，这样算来，热改后的固定部分占到原来“一部制”价格的50%。

    需要明确的是，我们推行分户用热、计量收费的目的是为了增加用户用热的自主调节权，而这样的“两部制”方式，**从制度上剥夺了用户消费热量的自主选择，即使由于各种原因整个取暖季不用热，还要向供热企业交纳“固定部分”的费用，这显然与“谁用热，谁交费；不用热，不交费”的热改思路不相符。

    还有，“固定部分”的概念是什么？如果说按照专家所称，是指供热企业建设热力站、铺设热力管网等“固定成本”，那么，这些本属于一个企业经营所必须拥有的“成本”，政府有什么理由要用户买单？如果说是“热损”，那么，这“损耗”的成本是如何计算出来的？各地的差距为何那么大？据我掌握的数据，各供暖城市在一个取暖季向用户所收取的“热损”，占热费总额的比例，**低的是25%，一般的是40%，**高的为50%。为什么那么高？依据这样的比例向用户收“热损”，或者“固定部分”的费用，合理吗？

    从另一个角度看，同样是管道输送、同样是分户计量，同样是生活必需品的城市供水、管道煤气、天然气，在运营中也都有损耗，都有固定资产的巨额投入，可是这些企业都没有采用“两部制”的方式，而是把相关因素加入到综合价格中，一次收费，真正体现了“多用多付费，少用少付费，不用不付费”的货币化特征。

    “两部制”的收费方式，与原来实行的“一部制”比较，**大的区别在于：因为有“固定部分”的限制，从经济利益上制约了用户对其他用热方式的选择，总有一种被强制消费的感受。如果考虑到改为分户计量收费以后，用户节约、用热总量减少、可能造成供热企业效益下降的因素，可以采取提高“一部制”收费标准的方式，同时，供热企业也必须加强内部管理和技术创新，向管理要效益，向创新要效益，不能把企业由于“热改”所造成的经济利益损失，都通过“固定收费”的方式，让消费者承担。

    可以肯定这样一个趋势：实行分户计量收费的改革，一个很主要的目标就是为了节约能源。有专家预计，全国供热区域的用热方式改造完成以后，节约能源的效果约是目前燃煤量的30%。如果我们的决策部门不去认真研究和对待这一节约现实，而是通过行政手段，强制推行“两部制”收费，以维护供热企业的利益，那样做，**不符合经济规律，第二也很难得到用户以及社会的认同。

    对于“热改”以后分户计量的收费方式，是“两部制”也好，“一部制”也好，决策部门应当让消费者参与价格形成的环节。由于历史的原因，我国城镇供热企业基本上是垄断行业，热费价格仍然属于政府定价，按照《价格法》第23条规定，要建立听证制度，政府价格主管部门应征求消费者、经营者和有关方面意见，论证其必要性、可行性。